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国际贷款项目社会评价实例

2018-11-29 01:48:46

国际贷款项目社会评价实例

国际贷款项目社会评价贯穿项目整个周期,其目的是确保利益相关者的广泛参与,促进社会公平、公正、包容和经济社会的可持续发展;通过识别项目的社会风险,提出社会风险管理计划,确保有效规避或减缓社会风险的发生或影响

文/陈绍军 李如春 朱运亮

自20世纪80年代世界银行和亚洲开发银行等国际组织贷款项目社会评价工作在中国业务中应用和推广以来,社会评价涉足我国农业、林业、水利、交通、能源、环保、教育等众多领域,为我国经济、社会和生态环境的建设和可持续发展做出了积极而重要的贡献。随着国际贷款项目中社会评价工作在实践中的运用和经验的不断积累,社会评价越来越多地被中国政府机构、项目业主及实施单位和社区居民等广大社会组织和群体所接纳和认可,并逐步形成了与技术论证、环境影响评价、经济财务评价并列的投资项目评价内容之一。

作为独立的项目设计文件,社会评价能起到什么作用?能够通过社会评价完善项目设计、促进项目可持续实施,进而实现项目的社会目标吗? 笔者参加的几个国际贷款项目社会评价的案例或许能提供一些启示。

安徽省综合可持续发展项目:

项目设计目标能否真正为“人”

项目设计通常是由专业技术人员进行,技术人员的专业技术无可厚非,但项目的设计是否能够为项目区居民所接受,是否能够真正为“人”,包括通常鲜有发言权的弱势群体,是社会评价在项目准备期需要回答的问题。回答问题的方法之一就是项目区受影响人,包括穷人、妇女、少数民族人口等的广泛参与,通过参与,将不同的利益相关者的需求纳入到项目设计中去,从而实现项目的社会目标并促进项目的可持续。

项目前期开展的社会评价能够通过项目区不同人群的参与,有效的结合项目区居民的生活方式、生计模式、习俗、宗教、社会关系等方面的需求和特点,完善项目设计,使项目设计更好地为项目目标服务。

以亚行贷款安徽省综合可持续发展项目为例,该项目涉及1市5县道路改建项目。在准备详细的贫困和社会分析过程中,社会评价小组通过开展充分的公众参与活动,分析了项目区交通状况及存在的问题以及项目区居民对交通改善的需求和参与的意愿等信息,结合项目目标和居民的建议,就交通设施、交通安全和交通管理方面对项目的可行性研究进行优化和完善。

在交通设施方面,侧重于在人口密集的过街地点、路口、村庄、乡镇、厂矿单位按需设置指示牌、信号灯、人行道、减速带等交通设施,并考虑残疾人、老人、儿童、孕妇在交通设施方面的特殊需求等。

在交通安全方面,根据培训对象的特点和需求,在社区、学校开展交通安全知识宣传和培训,重点关注妇女、孩子、老人等特殊人群的需求,建立交通安全宣传的长效机制;在道路与入村衔接处设置专门的安全警示标识和宣传牌,在路边安置防护栏、隔离带等安全防护设施等。

在交通管理方面则需严格按照道路规范实施,在人流量和车流量较大、横穿马路较多的地点尤其是十字路口设置专门的护栏、标志灯,避免因机动和非机动车通行、行人无序横过马路影响正常交通秩序,真正起到通过交通管理缓解交通压力、改善交通乱行现状、减少交通事件的作用,建立交通设施村级人制度,建立社区/村级交通安全小组。

设计院与社会评价单位紧密配合,在改善交通的设计中融入居民的需求,结合人们对交通的使用习惯,使交通更具人性化,是项目社会评价优化项目设计的集中体现。

西宁市防洪及小流域综合治理项目:

及时调整项目实施方案

为了确保项目准备阶段制定的社会管理计划、社会性别计划、少数民族发展计划和移民安置计划等行动和措施在项目实施过程中得以贯彻和落实,持续、定期跟踪各项行动和措施的实施进展,项目社会影响和风险的发生和演变以及项目社会效益的实现情况,需要在项目实施期间开展项目监测和评估,对行动和计划的执行情况做出反馈,进一步识别社会问题,以便及早做出调整。

项目社会评价监测和评估主要涉及3个方面的调整:其一,因出现更好、可行的实施方案而进行调整;其二,因项目某些不可控因素发生变更而做出调整;其三,因项目组织、管理或实施过程中的不足导致偏离预期轨道而及时做出的调整。总而言之,项目行动计划的监测和评估有助于确保项目更好的实施,保证项目预期社会目标的实现。

以世行贷款西宁市防洪及小流域综合治理项目为例,该项目的小流域综合治理工程包括工程措施、生物措施和生计措施3类。以尔麻村(藏族村)为例,项目前期设计中,按照当地土地资源条件、藏族种养殖特点、村民的需求和意愿确定该村的生计措施为建畜棚100座,发放牛100头、羊300只。在项目实施过程中,随着项目的推进和社会环境的变化,世行项目立项以后尔麻村又被纳入国家整村推进项目村,每户分发一头黑白奶牛。当地封山育林以后,牛羊草料来源有限,而且买饲料又贵,如果继续按项目原有实施方案进行,反而会增加村民的负担,部分村民因负担不起购买饲料的费用转而变卖牛羊,将原本的圈养又回到了放养的方式,导致项目预期的保持水土和恢复生态的目标难以实现。少数民族发展计划监测过程中发现这一问题后,通过与村民访谈、座谈等形式获取村民对生计措施变更的意愿、态度和建议,同时督促项目村通过召开群众会和村民代表大会的形式将生计措施调整计划加以确定,终该村的生计措施变更为三轮摩托车111辆,手扶拖拉机90辆,这些农用交通工具可以帮助村民将农用物资和蔬菜等外运,使农产品的销售价格高于村里的收购商和中介,村内和村外形成集约化生产和运输,直接增加村民经济收入和社会效益。

江西浯溪口水利枢纽工程项目:

识别社会风险,预防社会冲突

任何项目的实施和运行都处在一定的社会环境之中,是嵌入到项目区社会组织、社会结构和社会关系络之中的活动,不可避免会对项目区社会带来种种社会影响、社会矛盾与社会冲突。通过初始的社会分析和详细的社会评价工作的开展,鉴别和评估项目实施和运行中可能存在或带来的潜在风险,如征地拆迁的风险,居民环境认知的风险等,制定切实可行的行动计划以减少或避免项目潜在的负面影响和风险。

以世行贷款项目浯溪口水利枢纽工程项目为例,浯溪口水利枢纽工程是景德镇市一座以防洪为主,兼有供水和供电功能的控制性工程。水库淹没影响涉及5个乡镇21个村委会,直接影响2674户、10432人,间接影响1市1县2区、157.66万人。为了了解受影响群体的需求,预防社会问题,规避社会风险,在该项目的准备阶段,项目业主单位根据项目建设的特点以及对项目区社会的影响,制订了详细的移民行动计划和社会影响评价报告。项目社会评价中通过优选坝址选址方案减少征地拆迁量,制定详细可行的生计恢复方案确保安置后生计可持续,按市场重置价合理补偿拆迁房屋,按村民要求迁建或复建祠堂、教堂、坟墓等设施,采用集中迁建、集中安置确保移民社会适应良好等措施减少社会影响,规避社会风险。此外社评中还制订了减少对原居民影响和风险的措施,如按原居民意愿与房屋对土地进行补偿,在安置区村委会公共资源分配方面既尊重原居民通过集体努力和辛勤劳动所获得的集体资产,同时也给予移民参与发展、同享待遇的机会。

通过社会影响评价有效识别了项目的社会风险,并制定了详细的、可实施的社会管理计划。

昆明市城市生活垃圾综合环境管理示范项目:

实现与项目区社会“信任与融合”

项目社会目标实现的过程是项目融入社会的过程,一般而言,项目建设是符合当地大部分人利益的,具有目标一致性。但是建设过程中之所以会出现群体性事件、社会矛盾和冲突,主要原因在于部分群体的利益受到损害而没有得到合理补偿、基本利益诉求表达渠道不畅,尤其是弱势群体的利益。项目社会评价中通过利益相关者分析,了解他们的需求和愿望,并融入项目设计之中,使项目区居民的利益诉求得到有效的反馈和解决;并及时制定可行的解决措施和行动,跟踪调查实施进展,降低或避免项目负面影响和风险,透明、畅通的公众参与和申诉抱怨渠道进一步促进项目区居民对项目的理解和支持,确保项目能以当地居民可接受、地方文化相适应的方式实施,及时预防和化解项目的风险,实现了项目和项目区的社会信任和融合。

以全球环境基金赠款项目——昆明市城市生活垃圾综合环境管理示范项目为例,该项目主要是对昆明市4个垃圾焚烧发电厂进行先进技术改造和机构管理能力建设。项目社会评价中,通过田野观察和周边受影响居民的访谈和座谈发现,居民对部分焚烧厂周边难闻的臭味强烈反感,粉尘飞灰对周边农业的影响以及部分人对二噁英、浓烟排放的担心,是导致企业和居民矛盾不断的重要原因。此外,居民对垃圾焚烧处理知识和信息的缺乏,加上长期以来居民对要求企业作出调整和改善的诉求没有得到反馈和满足,企业、居民和相关政府职能部门之间有效沟通渠道的缺失,造成居民与企业的关系进一步恶化,经常处于对立的状况。针对这一问题,社会评价提出一方面通过企业技术提升和改善,加强对垃圾焚烧气体监测和公示,尤其是二英的监测,厂门口电子屏适时公布监测结果等形式改善垃圾焚烧气体、飞灰、废水等排放的污染;另一方面通过构建有效的公众参与和申诉抱怨渠道,如垃圾焚烧排放基本信息公开公示、开展垃圾焚烧知识宣传和培训、定期参观企业、定期开展企业和社区交流会、成立居民环保监督行动小组等行动和措施,解决居民的诉求,减少和避免企业和居民的矛盾和冲突,使垃圾焚烧企业项目融入社区生活,形成互助、互信的社会氛围。(作者单位:河海大学中国移民研究中心)

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